Под видом спасения деревень: в Греции предлагают застраивать земли вокруг малых поселений

Экологи и градостроители опасаются, что под лозунгом демографического возрождения страна получит новые туристические и жилые комплексы вокруг исторических поселений.

Правительственное обещание звучит почти безупречно: вернуть жителей в опустевшие деревни, восстановить старые дома, поддержать местную экономику и не дать исчезнуть с карты сотням малых поселений. Однако внесённый в парламент законопроект Министерства окружающей среды и энергетики Греции открывает не только путь к восстановлению существующей застройки, но и возможность частной урбанизации соседних земель за пределами исторических границ поселений.

Что предлагает законопроект

Поправки включены в законопроект ΥΠΕΝ, внесённый на рассмотрение парламента. Они изменяют положения действующего Кодекса территориального и градостроительного планирования и заново определяют порядок развития заброшенных, малых и сокращающихся поселений.

Главным инструментом становятся специальные планы экологического обновления и развития — Ειδικά Σχέδια Περιβαλλοντικής Αναβάθμισης και Ανάπτυξης, или ΕΣΠΕΡΑΑ.

Формально их назначение состоит в восстановлении населённых пунктов, защите архитектурного наследия, повторном использовании старых зданий и создании инфраструктуры, необходимой для возвращения постоянной жизни.

Однако законопроект допускает, что план будет охватывать не только существующий поселенческий ядро, но и новые территории, предназначенные для организованного развития. Именно здесь начинается главный спор: восстанавливается ли деревня или рядом с ней создаётся новый девелоперский проект, который просто использует историческое поселение как юридическую точку опоры.

Что такое ΕΣΠΕΡΑΑ

Механизм ΕΣΠΕΡΑΑ не был придуман сейчас. Он появился ещё в законе 4280/2014, посвящённом экологическому обновлению, частной урбанизации и устойчивому развитию поселений. Тогда этот закон критики называли «лесоубийственным» из-за широких возможностей освоения земель.

Практического применения инструмент почти не получил. Теперь правительство возвращает его в обновлённом виде и намерено встроить в современную систему территориального планирования.

ΕΣΠΕΡΑΑ смогут утверждаться президентским указом и действовать как самостоятельные специальные градостроительные планы. Кроме того, они могут включаться отдельными зонами в уже подготовленные местные градостроительные планы муниципалитетов.

В документах будут определяться границы проекта, виды разрешённого использования земли, условия строительства, общественные пространства, инфраструктурные сети, архитектурные требования и меры защиты природного ландшафта.

Само наличие специального плана не является чем-то подозрительным: организованное планирование обычно безопаснее хаотичной застройки отдельными домами. Вопрос заключается в том, насколько широко будет очерчена территория и какая часть инвестиций действительно пойдёт на восстановление старой деревни.

Какие поселения смогут включить в программу

Законопроект делит подходящие территории на две основные категории.

Заброшенным считается поселение, существовавшее до 1923 года и имевшее нулевой постоянный состав населения по переписи 1981 года и последней переписи ΕΛΣΤΑΤ. Оно также должно обладать архитектурным интересом, иметь узнаваемое компактное ядро и не быть признано геологически непригодным для проживания.

Малым и сокращающимся может признаваться поселение с постоянным населением менее 150 человек, если в течение последних десятилетий оно теряло жителей либо демонстрировало практически нулевую демографическую динамику.

Автоматического включения всех деревень с населением менее 150 человек не предусматривается. Для каждого проекта потребуется оценка характеристик поселения, его границ, архитектурного наследия, геологии и возможности подключения инфраструктуры.

Однако экологические и профессиональные организации считают критерии слишком широкими. Под них могут попасть не только фактически исчезнувшие горные деревни, но и небольшие живые поселения в районах с высокой стоимостью земли и сильным туристическим спросом.

По оценке Греческого общества окружающей среды и культуры — ΕΛΛΕΤ, потенциально механизм затрагивает более 1300 муниципальных сообществ, хотя далеко не каждое из них в конечном итоге будет соответствовать всем условиям.

Как в проект попадают земли вне плана

Самая спорная часть регулирования — возможность включать в ΕΣΠΕΡΑΑ соседние участки, расположенные за пределами поселения и вне утверждённого плана.

Такая территория должна быть единой, функционально связанной с существующим поселением и соответствовать ограничениям по размеру. В парламентской редакции предусматриваются минимальные параметры для зон частной урбанизации, а специальные положения для заброшенных поселений устанавливают соотношение между компактным историческим ядром и соседней территорией развития.

В первоначальных версиях и медийном обсуждении фигурировала общая территория вмешательства до 200 стремм, то есть до 20 гектаров. При этом точные пределы зависят от категории поселения и окончательной редакции отдельных статей, поэтому использовать цифру 200 стремм как универсальную норму для каждого проекта было бы неправильно.

Однако даже 100–200 стремм для небольшой деревни — это огромный масштаб. Многие традиционные островные и горные поселения сами занимают всего несколько десятков стремм. Добавление сопоставимой или вдвое большей зоны способно полностью изменить их облик.

Правительство утверждает, что новые территории не будут самостоятельными посёлками. Они должны быть связаны с историческим ядром общими дорогами, инженерными сетями, коммунальными и социальными службами.

Но именно эта связь и позволяет критикам говорить, что старое поселение превращается в основание для расширения застройки. Формально новая зона обслуживает деревню, а фактически деревня может начать обслуживать туристический или жилой комплекс рядом с собой.

Кто сможет вести застройку

Инициаторами и исполнителями проектов могут стать строительные кооперативы, владельцы объединённых земельных участков и частные девелоперские организации.

По проекту они должны будут передать или обустроить без компенсации значительную часть территории для общественных и коммунальных целей. Речь идёт как минимум о 50% поляризуемой территории, которая может использоваться под дороги, площади, зелёные зоны, социальные объекты и инженерную инфраструктуру.

Часть обязательств — до 15% предусмотренной территории — сможет при определённых условиях заменяться специальным денежным взносом в пользу муниципалитета. Эти средства должны направляться исключительно на проекты, связанные с обновлением поселения:

• восстановление общественных и исторических зданий;
• строительство или модернизацию водопровода и канализации;
• защиту архитектурного наследия;
• благоустройство общественных пространств;
• охрану природного ландшафта;
• создание дорог и общей инфраструктуры.

Сторонники проекта считают такую модель разумным обменом: частный инвестор получает возможность организованной застройки, а муниципалитет — восстановленные здания, сети и общественные пространства, на которые у него самого нет денег.

Слабое место модели очевидно: чем выше коммерческая стоимость новой территории, тем сильнее интерес девелопера и тем меньше вероятность, что главной целью окажется возвращение постоянных жителей в старые дома.

Аргументы правительства

ΥΠΕΝ представляет регулирование как инструмент региональной и демографической политики. Многие поселения уже не способны самостоятельно восстановиться: старые здания разрушаются, владельцы находятся за границей или не могут договориться между собой, инфраструктура отсутствует, а муниципальные бюджеты едва покрывают базовые расходы.

Простая реставрация нескольких каменных домов не создаёт школу, медицинское обслуживание, рабочие места, связь, канализацию и устойчивую экономику. Поэтому правительство предлагает рассматривать поселение как единый проект развития.

Новые жилые, туристические, ремесленные или коммерческие функции, согласно этой логике, способны обеспечить спрос на восстановление старых зданий и финансировать необходимые сети.

Кроме того, организованная урбанизация с утверждёнными правилами рассматривается как более безопасная альтернатива традиционной греческой застройке вне плана, когда отдельные дома, дороги и технические подключения постепенно расползаются по ландшафту без общей структуры.

Подробности предложенного механизма приводят также «Экономикос Тахидромос» и News247.

Почему возражают экологи и градостроители

ΕΛΛΕΤ и Ассоциация греческих градостроителей и территориальных планировщиков — ΣΕΠΟΧ не оспаривают проблему запустения провинции. Их возражение касается выбранного решения.

Большинство поселений, существовавших до 1923 года, уже имеют признанный градостроительный статус и возможность восстановления зданий внутри своих границ. Поэтому новое регулирование, по мнению критиков, нужно не столько для спасения старой застройки, сколько для получения права строить рядом с ней.

«Практическим результатом становится не восстановление поселения, а создание организованной жилой застройки за его пределами, другими словами — застройка территории вне плана».

ΣΕΠΟΧ предупреждает о дальнейшем расширении практики «исключительного планирования», когда вместо единых правил для территории создаётся отдельный инструмент под конкретную категорию инвестиций.

В результате решения могут приниматься проект за проектом, без достаточной оценки общей нагрузки на муниципалитет, остров или туристический регион.

Градостроители также обращают внимание на концентрацию собственности. Чтобы сформировать единую территорию для развития, потребуется объединение участков. Это создаёт преимущества для крупных владельцев и инвесторов, способных скупить или консолидировать землю, тогда как мелкие собственники рискуют оказаться на периферии проекта.

Главный риск для островов

Законопроект предусматривает разный режим для материковой части страны и островов. В континентальной Греции, на Крите, Эвбее и Родосе механизм сможет применяться к заброшенным, малым и сокращающимся поселениям. На остальных населённых островах его предполагается ограничить преимущественно действительно заброшенными поселениями.

Это ограничение снижает, но не устраняет опасения. Даже полностью заброшенная деревня может находиться на острове, где земля чрезвычайно дорога, а инвестиционный интерес связан не с демографией, а с туристическими виллами и гостиницами.

На малых островах любое новое строительство упирается в физические пределы:

• нехватку питьевой воды;
• ограниченные возможности канализации;
• перегруженные дороги и порты;
• дефицит электроэнергии;
• пожарную опасность;
• эрозию и потерю природного ландшафта;
• нехватку жилья для местных работников.

Поэтому ΕΛΛΕΤ требует оценивать несущую способность всей территории, а не только юридическую пригодность отдельного участка.

Особенно показателен пример Санторини. Даже если каждый проект отдельно соответствует формальным ограничениям, несколько зон вокруг разных малых поселений теоретически могут создать тысячи стремм новой застройки в регионе, который и без того работает на пределе инфраструктурных возможностей.

Почему строительство само по себе не возвращает жителей

Демографическая проблема греческой провинции возникла не из-за недостатка новых домов. Во многих деревнях пустует значительная часть существующего фонда.

Люди уезжают из-за отсутствия работы, школы, врача, общественного транспорта, связи и элементарных государственных услуг. Новый жилой комплекс рядом с деревней не обязательно решит хотя бы одну из этих проблем.

В горном поселении Фессалии или Эпира действительно могут потребоваться субсидии на восстановление домов, поддержка фермерства, ремесленного производства и дистанционной работы. На популярном острове ситуация противоположная: там строительство способно привлечь не постоянных жителей, а сезонных владельцев и туристов.

В первом случае новый капитал может поддержать исчезающее сообщество. Во втором — окончательно изменить его характер, повысить цены на землю и жильё и вытеснить последних местных жителей.

Именно поэтому ΣΕΠΟΧ настаивает: горные, сельскохозяйственные, приграничные и островные поселения нельзя рассматривать как одну категорию только потому, что в каждом из них прописано менее 150 человек.

Статистика переписей показывает масштаб сокращения. В Палио-Трикери население уменьшилось с 59 до 36 жителей, в Ханье Пилиона — с 57 до 23, в Хорефто — со 131 до 67, а в Агиос-Иоаннисе Пилиона — со 179 до 70 человек.

Подобная картина наблюдается на Кикладах: Вуркоти на Андросе сократилось с 75 до 53 жителей, Каппария — со 110 до 62, Клисиди на Анафи — с 12 до четырёх. На некоторых островах существуют поселения с одним или несколькими постоянными жителями.

Эти цифры подтверждают реальность проблемы, но не дают автоматического ответа, какой проект нужен каждому месту. Демография любит точечные решения. Девелопмент, напротив, предпочитает один универсальный механизм и участок с видом на море.

Возрождение или расширение застройки

У законопроекта есть рациональное основание. Без частных средств многие исторические деревни продолжат разрушаться, а муниципалитеты не смогут восстановить дороги, сети и общественные здания.

Организованное развитие действительно может быть лучше хаотичной застройки вне плана. Оно позволяет заранее определить дороги, общественные пространства, архитектурные правила и инфраструктурные обязательства инвестора.

Но название «экологическое обновление» не гарантирует экологического результата. Всё будет зависеть от того, какая часть проекта относится к старому поселению, а какая — к коммерчески привлекательной земле рядом с ним.

Если приоритетом станут восстановление существующих домов, постоянное проживание, местная работа и основные услуги, ΕΣΠΕΡΑΑ смогут стать полезным инструментом.

Если же историческая деревня будет использоваться как основание для строительства новых вилл, гостиниц и курортных комплексов, страна получит ещё один механизм легализации расширения застройки вне плана — теперь с благородным демографическим названием.

На момент подготовки материала поправки находились на рассмотрении парламента. Окончательные параметры будут зависеть от принятой редакции законопроекта и последующих нормативных актов.